【聚焦框架协议】框架协议采购的择优逻辑

财政部刚刚发布的《政府采购框架协议采购方式管理暂行办法》（财政部令第110号，以下简称110号令）将框架协议定义为一种采购方式。框架协议采购分两阶段进行，第一阶段征集入围供应商，采用价格优先法和质量优先法对供应商进行评审、排序，按照供应商排序确定入围供应商。第二阶段采用直接选定、二次竞价和顺序轮候的方法，从入围供应商中确定成交供应商。框架协议采购选择成交供应商遵循的是什么逻辑呢？本文就此谈些粗浅的看法。

一、通过竞争择优是政府采购的本质

公平竞争是政府采购的一项基本原则。公平竞争包括竞争和公平两个要素。政府采购活动如果只有公平没有竞争，就会形成懒政，降低政府采购的资金使用效率，严重的甚至将政府采购引入博彩、赌博、拼运气、轮流坐庄等歧途。有些地方在政府采购中采取不竞争价格、设置最低限价或者规定统一报价等做法限制竞争，然后采用抽签方式确定成交供应商。有些地方建立备选库、名录库、资格库，分配项目时轮流坐庄或随机抽取。这些现象都是只有公平没有竞争的突出表现。而只有竞争没有公平，更是要不得的，与政府采购法配套出台的《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号，以下简称87号令）、《政府采购非招标采购方式管理办法》《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》等部门规章，都是规范政府采购程序、保障政府采购公平的制度。在政府采购中出现违反程序规定，影响采购公平的，采购结果无效。

二、竞争性采购方式的择优要素

政府采购的各种采购方式中，除了单一来源采购方式以外，其他都属于竞争性采购方式，当然不同采购方式的竞争强度有所不同。其中竞争强度最高的是公开招标。邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和询价采购方式，由于采购人可以从符合条件的供应商中选择3家以上的供应商参加竞争，参加竞争供应商的范围受到了限制，供应商之间的竞争强度比公开招标弱。而框架协议采购方式，由于确定入围的供应商不止1家，参加竞争的供应商不一定非要排在第一名才能成交，因此，竞争强度比其他采购方式还要弱。田径比赛百米跑的预赛比赛时，选手不发挥全部水平就是这个道理，因为每个小组的前三名都可以进入决赛。

竞争性采购的择优要素是什么呢？按照竞争性采购的通常理解，竞争性采购的择优要素一定是价格，国际上招标投标中评标方法一般为最低评标价法，不考虑价格以外的因素。而在我国关于竞争采购的有关立法中，都把竞争择优的要素扩大到了价格以外的其他因素，《中华人民共和国招标投标法》（以下简称《招标投标法》）《政府采购货物和服务招标投标管理办法》《竞争性磋商采购方式管理暂行办法》《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》都规定，评审方法除了经评审的最低投标价法或最低评标价法以外，还包括综合评估法或综合评分法。综合评估法或综合评分法就是将标的的价格、技术、商务、服务等因素进行综合评估或评价，根据综合评估或评价的结果对供应商进行排序。

对于一个具体的采购标的而言，价格和质量是一对矛盾的因素。价格越低，质量就越差；质量越好，价格就越高。在市场经济环境下，既质量高又价格低的产品是不存在的。

因此，采购人在选择评审方法时，一般都要权衡各方利益，在价格和质量之间取得平衡，选择合适的评审方法和评审标准。采购人选择什么评审方法，就表明了采购人对采购结果的取向。有些采购人对价格敏感、对质量不敏感的项目，即采购人资金有限、采购标的有统一的质量标准或市场产品质量差异不大，采购人可以选择只竞争价格，即采用最低评标价法评审；或者以价格为主要评审因素，即采用综合评分法但价格占比较大的权重。《政府采购需求管理办法》将通用设备、物业管理服务归为这类采购项目，采购人应以价格作为授予合同的主要考虑因素。有些采购人对价格不敏感、对质量敏感的项目，即采购人资金比较充裕而标的质量极为关键的采购项目，例如，分析仪器、医疗设备、核心部件、控制系统等，应该采用综合评分法，且价格因素的权重可以较低。

三、框架协议采购的择优要素和评审方法

根据110号令，第一阶段的评审方法包括价格优先法和质量优先法。价格优先法就是在评审时只比较标的价格，根据标的价格对供应商进行排序的评审方法，择优要素是价格。价格优先法与《招标投标法》的经评审的最低投标价法、《中华人民共和国政府采购法》的符合采购需求、质量和服务相等且报价最低、87号令的最低评标价法，都属于同一类评审方法。质量优先法是在评审中不比较价格只比较质量，根据标的质量对供应商进行排序的评审方法，择优要素是质量。在实际操作中，可以理解为质量优先法是在综合评分法中将价格因素权重降低为0的评审方法。质量优先法的评审因素不仅包括狭义的质量因素，也包括广义的质量因素，即与质量有关的所有因素。标的性能指标、技术参数、加工精度、售后服务方案、服务水平、培训、验收方案、交货进度等，都可以归为质量因素。110号令并没有对质量优先法的质量评价具体方法作出规定，因此，采购人可以采用将质量因素量化为分数、量化为等级、量化为系数等可以比较的参数进行比较，按照总分数、总等级、总系数进行排序。由此可见，价格优先法和质量优先法是以价格择优或以质量择优的比较方法，在多个可能的比较因素中走了两个极端。

价格优先法评审时，符合最低质量要求且价格最低的若干个供应商为入围供应商，不属于价格最低范围的供应商被淘汰。不满足最低质量要求或超过最高限制单价的供应商被否决然后予以淘汰。

质量优先法评审时，通常价格有统一的标准，符合最低质量要求且质量评价最高的若干供应商入围，不属于质量评价最高的供应商被淘汰。不满足最低质量要求的供应商被否决然后予以淘汰。

四、框架协议采购的择优逻辑

框架协议采购方式与政府采购的其他采购方式相比，最大的不同是分两阶段成交。分两个阶段成交，涉及两个阶段择优的安排。由于110号令对封闭式框架协议和开放式框架协议两个阶段择优的要求不同，本文将分别进行论述。

（一）封闭式框架协议的择优逻辑

封闭式框架协议在第一阶段确定入围供应商时，要进行竞争。有政府定价、政府指导价的项目，以及对质量有特别要求的检测、实验等仪器设备，可以采用质量优先法，其他项目应当采用价格优先法。价格优先法是常态，而质量优先法是特例，只有满足特定要求的项目才可以采用质量优先法。

封闭式框架协议在第二阶段确定成交供应商时，采用直接选定、二次竞价和顺序轮候三种方式中的一种。直接选定方式是确定第二阶段成交供应商的主要方式。除框架协议已经明确采用二次竞价或者顺序轮候方式外，确定第二阶段成交供应商应当从第一阶段入围供应商中直接选定。第二阶段采用直接选定方式时，采购人一定会在价格相当的入围供应商中选择最优的供应商或产品标的。二次竞价法是从第一阶段入围供应商中选择符合竞价需求的供应商参与二次竞价，确定报价最低的为成交供应商的方式。

如果第一阶段采用价格优先法，选择符合要求的价格最低的若干供应商入围，则第二阶段采用直接选定法，从价格最低且相差不大的供应商中选择质量最优的供应商成交；如果第一阶段采用质量优先法，选择质量最好的若干供应商入围，则第二阶段采用二次竞价法，从价格相当的供应商中选择质量最优的供应商成交。这种选择成交供应商的方式符合一般人的择优逻辑：价格相当时择选质量最好的，质量相当时选价格最低的，即第一阶段价格优先法+第二阶段直接选定法，或者第一阶段质量优先法+第二阶段二次竞价法。以上方法可以概括为“先选廉再择优，或者先择优再选廉”。

当然，如果第二阶段采购数量很大，足以影响第一阶段价格，则即使第一阶段采用了价格优先法，第二阶段仍可以采用二次竞价的方式选择成交供应商。

（二）开放式框架协议的择优逻辑

开放式框架协议的第一阶段是不进行竞争的，只要符合框架协议的各项要求，供应商随时提出审核要求，征集人都应允许其加入框架协议入围供应商的行列。开放式框架协议第二阶段选择成交供应商采用直接选定的方式。

供应商加入开放式框架协议时虽然没有竞争，但是供应商的价格并不会离谱，其原因是开放式框架协议的入围供应商，要么具有市场垄断性特点，本身就相对于采购人处于强势地位；要么采购人由自然人或企事业单位等数量众多的服务对象组成，这些自然人或企事业单位数量众多，难以统一组织选择成交供应商，或者不应该再为服务对象指定提供服务的单位。此时，服务对象可以通过“用脚投票”的方式对成交供应商进行选择，如果入围供应商的价格离谱，就不会有人选择其成交。

来源：中国政府采购报 原创岳小川