《政府采购框架协议采购方式管理暂行办法》（财政部令第110号，以下简称110号令）提出了几个新概念、规定了一些新程序，应该说110号令在总结我国政府采购实践与吸收国际上一些做法的基础上有其创新之处。为了在实务操作中正确适用110号令，首先就需要解新概念与厘清新程序。

一、框架协议与框架协议采购

110号令第二条对框架协议采购作出了明确的定义，框架协议采购，是指集中采购机构或者主管预算单位对技术、服务等标准明确、统一，需要多次重复采购的货物和服务，通过公开征集程序，确定第一阶段入围供应商并订立框架协议，采购人或者服务对象按照框架协议约定规则，在入围供应商范围内确定第二阶段成交供应商并订立采购合同的采购方式。

该定义明确了框架协议采购是一种采购方式，该采购方式在采购主体、适用范围、采购程序等与政府采购其它采购方式比较有较大的差异，容后详析。而框架协议是框架协议采购第一阶段所订立的协议，是征集人与入围供应商根据框架协议采购结果订立的合同，该合同是框架性的，包括入围供应商、入围产品、协议价格、协议期限等。所以，我们必须对框架协议与框架协议采购有一个区分与理解。

框架协议采购的内涵较丰富，一是明确了框架协议采购的征集人是集中采购机构或者主管预算单位；二是采购对象仅限于对技术、服务等标准明确、统一，需要多次重复采购的货物和服务；三是采购程序上通过公开征集和订立采购合同两个阶段。

基于上述定义，可以区分框架协议采购与单一项目采购的主要区别：一是适用范围不同。框架协议采购适用于多频次、小额度采购，不适用于单一项目采购；二是程序不同。框架协议采购具有明显的两阶段特征:第一阶段由集中采购机构或者主管预算单位通过公开征集程序，确定入围供应商并订立框架协议；第二阶段由采购人或者服务对象按照框架协议约定规则，在入围供应商范围内确定成交供应商并订立采购合同；三是供应商范围不同。框架协议采购可以产生一名或多名入围供应商。

2021年1月财政部下发《关于开展政府采购备选库、名录库、资格库专项清理的通知》(财办库〔2021〕14号) 对采购人通过入围等方式设置的各类备选库、名录库、资格库等供应商库（以下简称“三库”）开展了专项清理工作。“三库”是采购人通过简单资格入围方式设置的供应商库，直接作为某一类采购项目后续投标或合同授予的对象。“三库”为什么要清理。因为“三库”缺乏明确的合同定价机制和价格竞争，且在成交供应商确定方面缺乏透明度和规范性，成为供应商市场准入的隐性门槛，妨碍了正常的市场竞争。框架协议采购与“三库”的主要区别：一是采购标的明确，即有具体技术和商务需求；二是定价机制明确，即从确定入围供应商到确定成交供应商、达成合同，都是针对具体采购标的、具体产品确定价格和进行价格竞争；三是合同授予透明，即确定成交供应商的规则事先公开，并且框架协议的成交结果要公开，接受各方监督。

框架协议采购为多频次、小额度采购提供了一种可供选择的采购方式，并非属于强制性采购方式。符合框架协议采购适用情形的，集中采购机构或者主管预算单位可以实施框架协议采购，也可以按项目采购来执行，并非强制其采用框架协议采购方式。但一旦选择框架协议采购方式，就应当执行110号令的规定。

二、封闭式框架协议采购与开放式框架协议采购

110号令将框架协议采购区分为两种：封闭式框架协议采购和开放式框架协议采购。

封闭式框架协议采购是指通过公开竞争订立框架协议后，除经过框架协议约定的补充征集程序外，不得增加协议供应商的框架协议采购。

开放式框架协议采购是指明确采购需求和付费标准等框架协议条件，愿意接受协议条件的供应商可以随时申请加入的框架协议采购。

封闭式框架协议和开放式框架协议的主要区别：一是入围阶段有无竞争。在封闭式框架协议采购中，确定入围供应商必须有竞争和淘汰，淘汰比例一般不低于20%，而且至少要淘汰一家供应商；而在开放式框架协议采购中，供应商提出加入申请后，征集人会对申请文件进行审核，如果供应商符合资格条件，并对征集公告中的框架协议内容和付费标准进行了响应，就可以入围，不存在竞争和淘汰。二是能否随时入围和退出。在封闭式框架协议有效期内，非经补充征集程序不能随意增加入围供应商，且入围供应商无正当理由不允许退出；而在开放式框架协议有效期内，供应商可以随时申请加入和退出。

封闭式框架协议采购是框架协议采购的主要形式，开放式框架协议是封闭式框架协议例外与补充。两者各有其适用的情形，开放式框架协议的适用情形是封闭式框架协议适用情形的特殊情形。

三、框架协议采购方式的适用情形

110号令第三条规定了适用框架协议采购的三种情形，我们逐一对三种情形做一分析。

第一种情形是集中采购目录以内品目，以及与之配套的必要耗材、配件等，属于小额零星采购的。纳入集中采购目录以内品目的货物和服务大多属于通用的政府采购项目，一般是技术、服务等标准明确、统一，属于集中采购范围，如需要多次重复采购的可适用框架协议采购。

第二种情形是集中采购目录以外，采购限额标准以上，本部门、本系统行政管理所需的法律、评估、会计、审计等鉴证咨询服务，属于小额零星采购的。集中采购目录以外采购限额标准以上属于分散采购，分散采购范围广泛，适用框架协议采购的范围仅限于本部门、本系统行政管理所需的法律、评估、会计、审计等鉴证咨询服务，属于小额零星采购的。

第三种情形是集中采购目录以外，采购限额标准以上，为本部门、本系统以外的服务对象提供服务的政府购买服务项目，需要确定2家以上供应商由服务对象自主选择的。该情形明确是为本部门、本系统以外的服务对象提供服务的政府购买服务项目。

框架协议采购只能适用上述三种情形，此外，规定了兜底条款：国务院财政部门规定的其他情形。这主要考虑框架协议采购方式尚需经过实践不断完善，所以，110号令为暂行办法，其适用范围也需要通过实践不断调整。

选择适用上述三种情形，在实务中还需要理解以下几个概念：

一是集中采购目录和采购限额标准。根据《政府采购法》规定，政府采购法仅适用于集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务。集中采购目录和采购限额标准由省、自治区、直辖市人民政府或者其授权的机构确定并公布。也就是说集中采购目录以内采购限额标准以上的采购项目属于政府采购项目，框架协议采购范围也仅适用政府采购项目。2019年12月财政部颁发了《关于印发〈地方预算单位政府集中采购目录及标准指引（2020年版）〉的通知》（财库〔2019〕69号），要求全国各地逐步统一集中采购目录和限额标准，其目的是建立集中采购机构竞争机制的基础和保障，同时，也为框架协议采购在全国的统一的实施奠定基础。第二种适用情形中的“采购限额标准以上”是指同一品目或者同一类别的货物、服务年度采购预算达到采购限额标准以上。且采购人需要多频次采购，单笔采购金额没有达到政府采购限额标准的。

二是小额零星采购。“小额零星采购”是指采购人需要多频次采购，单笔采购金额没有达到政府采购限额标准的。既包括集中采购机构采购项目中的小额零星采购，也包括纳入部门集中采购范围的本部门、本系统有特殊要求的小额零星采购。

此外，在实施过程中还需要特别注意的是，框架协议采购方式不能滥用，以免妨碍市场秩序，冲击项目采购。对第一种适用情形，按规定要实施批量集中采购的，不能实施框架协议采购。根据《政府采购法实施条例》第二十四条规定，列入集中采购目录的项目，适合实行批量集中采购的，应当实行批量集中采购。对第二种适用情形，主管预算单位能够归集需求形成单一项目采购，通过签订时间、地点、数量不确定的采购合同满足需求的，不能采用框架协议采购方式。

开放式框架协议采购的适用情形是上述第一种情形和第三种情形的特殊情形，在第一种情形中，因执行政府采购政策不宜淘汰供应商的，或者受基础设施、行政许可、知识产权等限制，供应商数量在3家以下且不宜淘汰供应商的；在第三种情形中，能够确定统一付费标准，因地域等服务便利性要求，需要接纳所有愿意接受协议条件的供应商加入框架协议，以供服务对象自主选择的。所以，开放式框架协议采购的适用情形是上述第一种和第三种适用情形的特殊情形，而非是框架协议采购的适用情形的另外情形。

我们可以归纳以下框架协议采购的适用范围的特征：第一、在采购对象上，仅限于技术、服务等标准明确、统一，需要多次重复采购的货物和服务，包括集中采购目录之内货物和服务，以及集采目录之外限额标准以上的的法律、评估、会计、审计等鉴证咨询服务和为服务对象提供服务的政府购买服务项目；第二、在采购金额上，属于小额零星采购的货物和服务。

四、框架协议采购的当事人

（一）征集人与采购人或服务对象

110号令出现了一个新的名词叫征集人，因为框架协议采购方式的程序叫公开征集程序，其采购主体就称之为征集人。110号令第五条规定，集中采购目录以内品目以及与之配套的必要耗材、配件等，采用框架协议采购的，由集中采购机构负责征集程序和订立框架协议。集中采购目录以外品目采用框架协议采购的，由主管预算单位负责征集程序和订立框架协议，主管预算单位也可以委托采购代理机构实施框架协议采购。其他预算单位确有需要的，经其主管预算单位批准，可以采用框架协议采购方式采购。所以，征集人包括集中采购机构、主管预算单位和其他预算单位及其委托的采购代理机构。

征集人是框架协议采购的采购主体，主要职责是制定采购方案、编制采购需求、组织征集活动、签订框架协议等，同时，110号令第十六条还规定了征集人组织落实框架协议的履行的职责。

采购人是与入围供应商签订采购合同的国家机关、事业单位和团体组织。服务对象是在政府购买服务接受服务的对象。

（二）入围供应商与代理商

在征集程序中，供应商提交响应文件参与征集活动，经评审入围的供应商就称之为入围供应商，入围供应商与征集人签订框架协议。根据110号令第十八条规定，货物项目框架协议的入围供应商应当为入围产品生产厂家或者生产厂家唯一授权供应商。要求供应商应当为产品生产厂家或者生产厂家唯一授权供应商这是框架协议采购与单一项目采购很大的区别。其目的在于实现不同品牌的充分竞争。

由于在框架协议有效期内入围供应商要面对众多采购人授予采购合同，所以110号令第十八条还规定，入围供应商可以委托一家或者多家代理商，按照框架协议约定接受采购人合同授予，并履行采购合同。入围供应商应当在框架协议中提供委托协议和委托的代理商名单。

五、框架协议采购与采购需求编制

（一）审核与备案

在征集程序开始前，征集人应当拟定采购方案和编制采购需求。集中采购机构拟定的采购方案，报本级财政部门审核后实施。主管预算单位采用框架协议采购的，应当在采购活动开始前将采购方案报本级财政部门备案。

（二）采购需求的编制

征集人应当按照《政府采购需求管理办法》（财库〔2021〕22号）编制采购需求。110号令第十一条规定，集中采购机构或者主管预算单位应当确定框架协议采购需求。框架协议采购需求在框架协议有效期内不得变动。确定框架协议采购需求应当开展需求调查，听取采购人、供应商和专家等意见。面向采购人和供应商开展需求调查时，应当选择具有代表性的调查对象，调查对象一般各不少于3个。第十二条规定了编制框架协议采购需求基本要求，其中第三项规定，按照《政府采购品目分类目录》（以下简称“分类目录”），将采购标的细化到底级品目，并细分不同等次、规格或者标准的采购需求，合理设置采购包。如何细化到底级品目，又如何合理设置采购包我们来做一个分析。

110号令第六条规定了框架协议采购的基本原则和基本要求，框架协议采购遵循竞争择优、讲求绩效的原则，应当有明确的采购标的和定价机制，不得采用供应商符合资格条件即入围的方法。有明确的采购标的就是要求采购项目必须是具体的。分类目录是指导制定政府采购集中采购目录的主要依据，也是确定政府采购项目标的的依据，分类目录包括货物、工程和服务三大类别，品目类别众多，只有细化到底级品目才能明确的采购标的。且同一品目区分不同等次，其规格或者标准各异，所以，需要细分不同等次、规格或者标准的采购需求，合理设置采购包。

六、框架协议采购的定价机制

定价机制是框架协议采购的核心，这里需要我们理解征集人如何确定最高限制单价，入围供应商如何响应报价，以及采购人与入网供应商或其委托的代理商确定成交价格。

（一）最高限制单价、协议价格与成交价格之关系

110号令第十三条规定，集中采购机构或者主管预算单位应当在征集公告和征集文件中确定框架协议采购的最高限制单价。征集文件中可以明确量价关系折扣，即达到一定采购数量，价格应当按照征集文件中明确的折扣降低。在开放式框架协议中，付费标准即为最高限制单价。

最高限制单价是供应商第一阶段响应报价的最高限价。入围供应商第一阶段响应报价（有量价关系折扣的，包括量价关系折扣，以下统称协议价格）是采购人或者服务对象确定第二阶段成交供应商的最高限价。这里明确的定价的基本原理，最高限制单价是响应报价的最高限价，入围供应商的响应报价形成了框架协议的协议价格，而框架协议的协议价格则是成交价格的最高限价。形成了最高限制单价——协议价格——成交价格三者之间的制约关系，使得框架协议采购定价机制公开透明，具有可操作性。

（二）确定最高限制单价的方式

110号令第十三条还规定了确定最高限制单价的三种方式：一是确定最高限制单价时，有政府定价的，执行政府定价；二是、没有政府定价的，应当通过需求调查，并根据需求标准科学确定；三是属于本办法第十条第二款第一项规定情形的采购项目，需要订立开放式框架协议的，与供应商协商确定。

（三）货物项目单价与服务项目单价

货物项目单价按照台（套）等计量单位确定，其中包含售后服务等相关服务费用。服务项目单价按照单位采购标的价格或者人工单价等确定。服务项目所涉及的货物的费用，能够折算入服务项目单价的应当折入，需要按实结算的应当明确结算规则。

（四）响应文件的产品与报价要求

110号令第二十四条规定，供应商响应的货物和服务的技术、商务等条件不得低于采购需求，货物原则上应当是市场上已有销售的规格型号，不得是专供政府采购的产品。对货物项目每个采购包只能用一个产品进行响应，征集文件有要求的，应当同时对产品的选配件、耗材进行报价。服务项目包含货物的，响应文件中应当列明货物清单及质量标准。

第二十六条规定，对耗材使用量大的复印、打印、实验、医疗等仪器设备进行框架协议采购的，应当要求供应商同时对3年以上约定期限内的专用耗材进行报价。评审时应当考虑约定期限的专用耗材使用成本，修正仪器设备的响应报价或者质量评分。这里引入全生命周期成本理念，对产品的选配件、专用耗材进行报价可以遏制供应商以低价入围，高价供应配件、耗材的弊端，这也是制度上的创新。

七、框架协议采购程序

（一）框架协议采购与公开招标

框架协议采购通过公开征集程序确定入围供应商，110号令第九条规定，封闭式框架协议的公开征集程序，按照政府采购公开招标的规定执行，本办法另有规定的，从其规定。

大家一定会感到疑惑，既然框架协议采购是一种采购方式，又为什么规定封闭式框架协议的公开征集程序按照政府采购公开招标的规定执行，框架协议采购与公开招标到底是什么关系。

我们的理解是，首先，框架协议采购属于独立的采购方式，其适用范围仅限于110号令第三条规定的三种情形，故其采购方式不具有普适性；其次，框架协议采购中的封闭式框架协议采用公开征集程序，亦即通过公开竞争来确定入围供应商，其公开竞争的基本原则与基本程序与公开招标无异，故可按照政府采购公开招标的规定执行，由此可见，框架协议采购方式具有混合型采购方式的特点；第三，框架协议采购既然作为一种采购方式，其公开征集程序应有其自身要求，框架协议采购因其具有两阶段采购（即框架协议订立阶段和合同授予阶段）、多个供应商入围等特征，故其与公开招标有较大区别，所以，本办法对征集程序另有规定的，从其规定。

（二）封闭式框架协议的采购程序

1.征集公告与征集文件

110号令第二十二条规定了征集公告的主要内容，与公开招标公告不同，征集公告应明确最高限制单价，适用框架协议的采购人或者服务对象范围，能预估采购数量的，还应当明确预估采购数量，以及框架协议的期限等。

同样征集文件也与招标文件有异，征集文件应当包括最高限制单价、框架协议的期限、报价要求、确定第一阶段入围供应商的评审方法、评审标准、确定入围供应商的淘汰率或者入围供应商数量上限和响应文件无效情形、确定第二阶段成交供应商的方式、入围产品升级换代规则、用户反馈和评价机制、入围供应商的清退和补充规则等。

2.评审方法

与招标评审方法不同，110号令第二十五条规定，确定第一阶段入围供应商的评审方法包括价格优先法和质量优先法。

价格优先法是指对满足采购需求且响应报价不超过最高限制单价的货物、服务，按照响应报价从低到高排序，根据征集文件规定的淘汰率或者入围供应商数量上限，确定入围供应商的评审方法。与招标最低评标价法不同，价格优先法明确规定了淘汰率或者入围供应商数量上限。

质量优先法是指对满足采购需求且响应报价不超过最高限制单价的货物、服务进行质量综合评分，按照质量评分从高到低排序，根据征集文件规定的淘汰率或者入围供应商数量上限，确定入围供应商的评审方法。

在质量优先法中，评审因素的设置应当按照《政府采购需求管理办法》。货物项目质量因素包括采购标的的技术水平、产品配置、售后服务等，服务项目质量因素包括服务内容、服务水平、供应商的履约能力、服务经验等。质量因素中的可量化指标应当划分等次，作为评分项；质量因素中的其他指标可以作为实质性要求，不得作为评分项。

有政府定价、政府指导价的项目，以及对质量有特别要求的检测、实验等仪器设备，可以采用质量优先法，其他项目应当采用价格优先法。

3.淘汰率

在公开征集程序中，提交响应文件和符合资格条件、实质性要求的供应商应当均不少于2家，淘汰比例一般不得低于20%，且至少淘汰一家供应商。采用质量优先法的检测、实验等仪器设备采购，淘汰比例不得低于40%，且至少淘汰一家供应商。

提交响应文件和符合资格条件家数的要求，以及淘汰比例的规定，使得公开征集规则明显有别于公开招标规则，这主要基于竞争规则上进行要求，框架协议采购多家供应商入围，可能参与响应的供应商人数众多，规定一定的淘汰率符合竞争规则。

4.签订框架协议

征集人应当在入围通知书发出之日起30日内和入围供应商根据征集文件确定的事项签订框架协议，并在框架协议签订后7个工作日内，将框架协议副本报本级财政部门备案。在框架协议签订后3个工作日内通过电子化采购系统将入围信息告知适用框架协议的所有采购人或者服务对象。第十四条规定了框架协议的主要内容。

框架协议的有效期由征集人根据工作需要和采购标的市场供应及价格变化情况，科学合理确定。货物项目框架协议有效期一般不超过1年，服务项目框架协议有效期一般不超过2年。

5、补充征集供应商

封闭式框架协议采购在协议有效期内一般不再征集供应商，这是封闭式框架协议与开放式框架协议采购的主要区别。但在封闭式框架协议采购有效期内，剩余入围供应商不足入围供应商总数70%且影响框架协议执行的情形外，征集人可以补充征集供应商。补充征集规则应当在框架协议中约定，补充征集的条件、程序、评审方法和淘汰比例应当与初次征集相同。补充征集应当遵守原框架协议的有效期。补充征集期间，原框架协议继续履行。

（三）开放式框架协议采购程序

开放式框架协议采购不需要通过竞争程序，故其确定入围供应商的程序比较简单。订立开放式框架协议的，征集人应当发布征集公告，邀请供应商加入框架协议。与封闭式框架协议采购征集公告不同，开放式框架协议采购还应当包括付费标准，费用结算及支付方式。

征集公告发布后至框架协议期满前，供应商可以按照征集公告要求，随时提交加入框架协议的申请。征集人应当在收到供应商申请后7个工作日内完成审核，并将审核结果书面通知申请供应商。征集人应当在审核通过后2个工作日内，发布入围结果公告，公告入围供应商名称、地址、联系方式及付费标准，并动态更新入围供应商信息。

在开放式框架协议采购中，征集人可以根据采购项目特点，在征集公告中申明是否与供应商另行签订书面框架协议。申明不再签订书面框架协议的，发布入围结果公告，视为签订框架协议。

八、采购合同的授予

框架协议采购的第二个阶段是采购合同授予，即采购人与入围供应商或其委托的代理商确定成交供应商，并与之签订成交采购合同。

（一）封闭式框架协议采购确定成交供应商的方式

在封闭式框架协议采购中，确定第二阶段成交供应商的方式包括直接选定、二次竞价和顺序轮候。

1.直接选定方式

直接选定方式是采购人或者服务对象依据入围产品价格、质量以及服务便利性、用户评价等因素，从第一阶段入围供应商中直接选定。

110号令第三十二条规定，除征集人根据采购项目特点和提高绩效等要求，在征集文件中载明采用二次竞价或者顺序轮候方式外，直接选定方式是第二阶段成交供应商的主要方式。这主要基于两方面考量：一是封闭式框架协议采购第一阶段的公开征集程序已实现了公开竞争；二是框架协议采购适用于小额零星采购，第二阶段采取直接选定方式有利于提高采购效率，降低采购成本。

2.二次竞价方式

二次竞价方式是指以框架协议约定的入围产品、采购合同文本等为依据，以协议价格为最高限价，采购人明确第二阶段竞价需求，从入围供应商中选择所有符合竞价需求的供应商参与二次竞价，确定报价最低的为成交供应商的方式。二次竞价一般适用于采用价格优先法的采购项目。

采取二次竞价方式应当注意以下几个方面：一是采购人需要制定竞价需求，明确参与竞价的条件与要求；二是从入围供应商中选择所有符合竞价需求的供应商参与二次竞价；三是进行二次竞价应当给予供应商必要的响应时间。110号令并未规定响应时间，可以参照74号令关于询价的响应时间规定。

3.顺序轮候方式

顺序轮候方式是指根据征集文件中确定的轮候顺序规则，对所有入围供应商依次授予采购合同的方式。每个入围供应商在一个顺序轮候期内，只有一次获得合同授予的机会。顺序轮候一般适用于服务项目。

顺序轮候方式其优势在于确保入围供应商的机会均等，其缺点在于不利于采购人择优，也不利于入围供应商的竞争。

（二）合同类型：固定价格合同

政府采购合同类型大致可以区分为固定价格合同、成本补偿合同、绩效激励合同等。对于采购成本可以准确估算的情形，合同当事人可以按照固定总价或者固定单价签订合同，付款与合同履行进度挂钩。对于履约过程中因存在不确定性而无法准确估算采购成本的情形，合同当事人可以按照固定酬金加上供应商履约过程中产生的可列支成本确定合同价格，但不得超过合同规定的最高限价。对于技术创新、节约资源和提前交付能够更好实现经济社会效益的情形，合同当事人可以将合同价款的支付与供应商履约行为挂钩，依据供应商提供的货物、工程和服务质量、满意度或者资金节约率等支付合同价款。

框架协议已经确定协议价格，协议价格是成交的最高价格，采购人与入围供应商确定成交价格和数量之后应当订立固定价格合同。根据实际采购数量和协议价格确定合同总价的，合同中应当列明实际采购数量或者计量方式，包括服务项目用于计算合同价的工日数、服务工作量等详细工作量清单。

（三）合同授予非入围供应商

采购人或者服务对象采购框架协议约定的货物、服务，应当将第二阶段的采购合同授予入围供应商，但是采购人证明能够以更低价格向非入围供应商采购相同货物，且入围供应商不同意将价格降至非入围供应商以下的，可以将合同授予非入围供应商。

110号令规定可以将合同授予非入围供应商应该说是大胆的制度创新，其目的在于在入围供应商中形成竞争。但其适用有严格的规制：一是征集人应当在征集文件中载明并在框架协议中约定；二是采购人证明能够以更低价格向非入围供应商采购相同货物；三是入围供应商不同意将价格降至非入围供应商以下的；四是采购人在确定成交供应商后1个工作日内，将成交结果抄送征集人，由征集人按照单笔公告要求发布成交结果公告。

（四）开放式框架协议采购确定成交供应商的方式

开放式框架协议采购第二阶段成交供应商由采购人或者服务对象从第一阶段入围供应商中直接选定。供应商履行合同后，依据框架协议约定的凭单、订单以及结算方式，与采购人进行费用结算。

九、框架协议采购的质疑与投诉

在框架协议采购的两阶段，供应商均可依法提出质疑和投诉。框架协议订立阶段，供应商如认为征集相关的文件、过程和入围结果使自己权益受损的，可依法向征集人提出质疑，对质疑答复不满意或征集人未按时答复的，可依法向财政部门提出投诉。

合同授予阶段，供应商如认为二次竞价、顺序轮候过程和成交结果使自己权益受损的，可依法向采购人、采购代理机构提出质疑，对质疑答复不满意或采购人、采购代理机构未按时答复的，可依法向财政部门提出投诉。所以，110号令规定，以二次竞价或者顺序轮候方式确定成交供应商的，征集人应当在确定成交供应商后2个工作日内逐笔发布成交结果公告。以直接选定方式确定成交供应商的，并未要求单笔成交公告，而是由征集人在框架协议有效期满后10个工作日内发布成交结果汇总公告。所以，供应商也就难以就直接选定方式确定成交供应商提出质疑和投诉，这是基于直接选定方式属于非竞争方式，难以认定其对其他供应商构成损害。

对于框架协议采购提起的质疑与投诉，其实体法的适用主要是110号令，涉及其他政府采购法律法规的适用其他法律法规。