招标文件是采购人、采购代理机构向供应商提供的进行投标工作所必需的文件。招标文件的功能在于阐明需要采购货物，或工程，或服务的性质，通报招标程序和规则，告知订立合同的条件。

招标文件既是供应商编制投标文件的依据，又是采购人与中标供应商签订合同的基础。因此，招标文件是招标过程中最重要的法律文件之一。它体现在以下几个方面。

一、招标文件是招标采购过程中唯一向供应商提出采购要求，指导供应商编制投标文件的法律文件。这里具有两层含义: 一是招标文件具有帮助供应商编制投标文件的指导功能，其主要目的在于使供应商能够在共同的程序和条件上进行投标。这不仅可以提高采购效率，而且能够保证采购过程的客观性和公平性；二是招标文件是采购人、采购代理机构指导供应商编制投标文件的唯一合法文件，除此之外，采购人、采购代理机构不能为任何一个供应商提供咨询指导。

二、招标文件具有程序上的约束力。《政府采购法实施条例》第七十五条规定，政府采购评审专家未按照采购文件规定的评审程序、评审方法和评审标准进行独立评审或者泄露评审文件、评审情况的，由财政部门给予警告，并处2000元以上2万元以下的罚款；影响中标、成交结果的，处2万元以上5万元以下的罚款，禁止其参加政府采购评审活动。从合同订立的角度看，采购人、采购代理机构提供招标文件仅是要约邀请行为，不具有合同订立上的法律约束力，但是基于我国政府采购法律法规的规定，招标文件具有程序上的约束力。其特点为：

1.招标文件中的程序规定是采购人、采购代理机构直接根据政府采购法律法规的规定，或在政府采购法律法规赋予采购人、采购代理机构的裁量范围内做出的，是法定采购程序在具体采购过程中的运用。对此，采购人、采购代理机构在编制招标文件时要予以体现。

2.招标文件在程序上对采购人、采购代理机构、供应商、评标委员会都具有法律约束力。如果采购人、采购代理机构未按照招标文件规定的程序组织招标活动，将承担法律责任；供应商未按照招标文件的要求提交投标文件或提交的投标文件未实质上响应招标文件的要求，则该投标文件可以被拒绝；评标委员会未按照招标文件规定的评标程序、评标方法和评标标准进行评标，将承担法律责任。

三、招标文件在程序上对供应商提出质疑投诉、采购人和采购代理机构答复供应商质疑，政府部门处理投诉具有法律约束力。招标文件作为采购人、采购代理机构答复供应商质疑，政府部门处理供应商投诉的依据之一。

四、招标文件在合同法上的约束力。《政府采购法实施条例》第三十二条第二款规定，招标文件应当包括采购项目的商务条件、采购需求、投标人的资格条件、投标报价要求、评标方法、评标标准以及拟签订的合同文本等。招标文件规定政府采购合同必须具备的条款是政府采购与其他采购活动区别所在。

1. 招标文件中有关采购合同主要条件和条款，构成了将发生效力的采购合同的基础和主要内容。

2.招标文件中载明的合同主要条款并不直接地产生合同法上的约束力。供应商的投标行为是一种要约行为，一旦采购人、采购代理机构对供应商的投标做出承诺，那么合同的约束力应以要约和承诺的内容为基础。

五、招标文件在落实政府采购政策上的效力。落实《政府采购法实施条例》第六条规定的政府采购政策措施主要体现在招标文件中。

1. 基于政府采购政策而对供应商进行限制。例如，专门面向中小企业或专门面向小型微型企业采购，或拒绝进口产品，或对节能产品实施强制采购等。

2.在确定采购需求时考虑政府采购政策因素，例如节能、环保、安全标准等。

3.在评标标准上对特定供应商、特定产品实行特别优惠，例如小型微型企业、监狱企业、残疾人福利性单位等，或节能产品、环境标志产品。

需要注意的是，招标文件编制存在重大缺陷或违反国家有关强制性规定，也应承担法律责任。《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第六十五条规定，评标委员会发现招标文件存在歧义、重大缺陷导致评标工作无法进行，或者招标文件内容违反国家有关强制性规定的，应当停止评标工作，与采购人或者采购代理机构沟通并作书面记录。采购人或者采购代理机构确认后，应当修改招标文件，重新组织采购活动。《政府采购法实施条例》第六十八条规定，采购人、采购代理机构有下列情形之一的，依照政府采购法第七十一条、第七十八条的规定追究法律责任：（四）违反本条例第十五条的规定导致无法组织对供应商履约情况进行验收或者国家财产遭受损失。第十五条规定，采购人、采购代理机构应当根据政府采购政策、采购预算、采购需求编制采购文件。采购需求应当符合法律法规以及政府采购政策规定的技术、服务、安全等要求。政府向社会公众提供的公共服务项目，应当就确定采购需求征求社会公众的意见。除因技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求外，采购需求应当完整、明确。必要时，应当就确定采购需求征求相关供应商、专家的意见。