让最低评标价法“物尽其用”

来源：中国政府采购报

《中华人民共和国政府采购法》颁布实施20周年以来，政府采购在优化营商环境、促进反腐倡廉、推动政府治理、实现国家经济社会发展目标等方面，作出了积极贡献。但在这期间，有关综合评分法和最低评标价法的优劣之争却持续不断。

在法规层面，两者各有各的适用范围，政府采购的招标评标方法分为综合评分法和最低评标价法，两者的适用范围，《中华人民共和国政府采购法实施条例》（以下简称《实施条例》）及《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号，以下简称87号令）都有明确规定，即技术、服务等标准统一的货物和服务项目，应当采用最低评标价法。但在实际执行层面，综合评分法被过分偏好，存在滥用情况。

本文通过对综合评分法被偏好的原因、最低评标价法适用情况以及优缺点分析，结合政府采购需求编制、履约验收，进一步分析探讨如何趋利避害，最大程度发挥最低评标价法的优势。

综合评分法被过分偏好的原因

在一般情况下，采购人对综合评分法有较大的偏好，笔者认为主要存在以下四个方面原因。

第一，采购人普遍认为，综合评分法通过对供应商投标报价、技术或服务水平、履约能力、售后服务等因素综合评比，有利于选出综合质量好的产品或服务，而最低评标价法单一对供应商报价进行评比，更容易造成价格方面的恶性竞争，从而影响最终的产品或服务质量。

第二，出于各种原因，采购人可能对某些供应商或者具体品牌产品存在偏好。综合评分法存在较多可操控因素，采购人能够依据自身对供应商或具体品牌产品的偏好，量身定做评分标准，从而使自己“倾心”的供应商或者产品更容易中标。量身定做的评分标准必然存在歧视性、排他性等因素，但当这些因素作为软性约束的评分因素分散开来时，相比作为采购需求的实质性要求，更具模糊性、隐秘性，更不易被供应商察觉或驳斥，进而被质疑、投诉。

第三，采购人预算编制与实际需求往往存在较大差距，综合评分法淡化供应商投标竞争对价格竞争的敏感性，从而扩大利润空间，这些利润空间结合综合评分的可操作空间，最终可能成为采购人的寻租空间。

第四，在当前的财政预算支付体系下，采购人节约预算资金的动力不足，接近预算金额的采购结果更符合采购人的实际利益；加之较多采购人编制采购需求的能力有限，采用最低评标价法，更容易导致采购到不满足自身实际需求的产品或者劣质产品，所以就寄希望于采用综合评分法淡化价格竞争，通过综合评比各项因素在一定程度上可弥补采购需求的自身缺陷。

在笔者看来，《实施条例》及87号令对最低评标价法适用范围的表述为“技术、服务等标准统一”，该表述比较笼统，且标准是否统一的界限也比较模糊，缺乏明确的判定以及示例，导致综合评分法被过度使用，造成的结果是，但凡是公开招标项目，基本上都采用综合评分法。

最低评标价法适用范围

《政府采购需求管理办法》第十九条提到“采购需求客观、明确且规格、标准统一的采购项目，如通用设备、物业管理等，一般采用招标或者询价方式采购，以价格作为授予合同的主要考虑因素，采用固定总价或者固定单价的定价方式”。对于“以价格作为授予合同的主要考虑因素”的规定，业界存在三种不同的观点：一是认为评分标准应当采用最低评标价法，二是认为评分标准中价格分比重应当超过50%，三是认为评分标准中应该适当提高价格分，但无需硬性规定比例。对此，笔者认为，“采购需求客观、明确且规格、标准统一”可以看作是对最低评标价法适用范围“技术、服务等标准统一”的进一步描述，不然，该规定就与《实施条例》及87号令“技术、服务等标准统一的货物和服务项目，应当采用最低评标价法”的规定矛盾。

最新发布的《中华人民共和国政府采购法（修订草案征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）第六条指出，“技术、服务等标准统一，采购人普遍使用的项目应当纳入集中采购目录”；其第四十六条进一步明确“通用货物、服务，内容单一、方案简单的小型工程的招标采购，一般采用最低评审价法”。这里的最低评审价法和现行规定的最低评标价法是否相同，不得而知，笔者认为，两者应该是同一种方法。再结合“技术、服务等标准统一的货物和服务项目，应当采用最低评标价法”的现行规定来看，可以理解为通用货物、服务一般情况下应当纳入集中采购目录，而纳入集中采购目录的项目一般情况下应当采用最低评标价法。从《征求意见稿》来看，最低评标价法的适用范围将会进一步明确，未来可能会有更多的项目，尤其是集中采购目录内的采购项目，被限定采用最低评标价法。

最低评标价法的优势和劣势

笔者认为，采用最低评标价法的优势主要包括以下四个方面。

第一，最低评标价法简单明确。以价格作为唯一标准，一方面，可以有效减少评分的可操作空间以及寻租空间；另一方面，可以有效降低评标过程中评委的自行裁量空间，有利于规范采购主体的采购行为，体现政府采购的公平公正。

第二，在最低评标价法中，价格是供应商唯一的竞争因素，在合理范围内，价低者中标，通过投标供应商在价格上的竞争，可以有效节约财政资金。另外，通过对预算及中标金额的统计分析，可以为提高预算编制的精确度提供更为可靠的依据。

第三，最低评标价法可以激发供应商在满足采购人需求质量要求的基础上，通过改进生产工艺、管理水平等，尽可能降低生产或服务成本，朝着质优价廉的方向努力，在提高企业核心竞争力以及整体社会效益方面优势明显。

第四，政府采购的实质是市场竞争机制与财政支出管理的有机结合，优质的政府采购可以促进社会资源优化配置和高效利用。在市场经济条件下，价格对资源配置起基础性作用，价格机制是市场竞争最重要的机制。所以，采用最低评标价法，可以有效发挥政府采购促进社会资源优化配置的作用。

顾名思义，最低评标价法的特点就是评价格，简单明确，但这也正是采购人普遍认为最低评标价法的缺陷所在：评审因素过于单一，容易造成投标供应商恶性竞争，过低价格中标，致使供应商在履约时“偷工减料”，降低产品或服务质量。

最大程度发挥最低评标价法的优势

最低评标价法虽然更可能但并不必然造成上述负面结果，该有的问题，即使采用综合评分法，在各种不当利益的驱动下，依旧存在。实际上，政府采购的整个过程是一个相互联系、相互影响、相对统一的过程，在合理选择评审方法尤其是选择最低评标价法时，配套以科学合理的采购需求，以及严格的履约验收机制，就能有效避免大家担心的问题，使整个政府采购质量得以提升。笔者认为，要从以下两个方面入手。

一方面，采购人应该树立采购主体责任意识，加强对科学编制采购需求的重视，主导采购需求编制。一是提高自身编制采购需求的能力素质，培养相关人才队伍。认真学习相关法律法规，积极参与政府采购的各项研讨及培训活动，尤其是认真学习《政府采购需求管理办法》，并严格贯彻实施。二是重视采购需求调研。结合采购预算，通过内部相关使用部门调研明确自身的实际使用需求，通过外部市场调研了解市场供给情况，必要时，就采购需求征求相关供应商、专家意见，从而避免采购需求不当而导致采购来的产品或服务不能满足实际需要，需要的功能没有，不需要的功能却存在。

另一方面，采购人应该摒弃重过程轻履约的思想，加强对履约验收的重视及贯彻执行。一是提高认识，不能因为害怕重来或者造成项目延期而得过且过走形式，科学合理的采购需求通过履约验收的严格把关，才能真正体现采购质量，才不至于使得供应商价格竞争的结果沦为劣质产品和服务。二是做好履约验收方案，以第三方专业机构和专家验收为主要形式，依据项目具体特点，明确履约验收的时间、程序、内容和验收标准等事项。三是做好履约验收结果总结，政府采购是持续性、重复性的行为，对照履约验收结果与实际招标需求的偏差进行总结分析，为下一次政府采购积累经验，可以有效提高自身政府采购质量。

当然，政府采购主管部门应当做好采购人需求调研以及履约验收的督导和检查，通过定期项目检查以及不定期项目抽查相结合的方式，检查采购人项目采购实际情况，规范采购人需求调研以及履约验收方式方法。

当最低评标价法配合以高质量的采购需求编制以及严格的履约验收，才能最大程度发挥最低评标价法的优势。这里面的内在逻辑如下：

其一，为了避免供应商以恶性竞争谋取低价中标，尤其是采用最低评标价法时，87号令第六十条规定，“评标委员会认为投标人的报价明显低于其他通过符合性审查投标人的报价，有可能影响产品质量或者不能诚信履约的，应当要求其在评标现场合理的时间内提供书面说明，必要时提交相关证明材料；投标人不能证明其报价合理性的，评标委员会应当将其作为无效投标处理”。但是，只有建立在科学合理的采购需求基础上，评审专家才能有充分的依据对投标人的报价合理性进行准确判定。否则，该条规定将流于形式难以有效执行，或者让某些评审专家钻了空子。

其二，通过严格的履约验收把关每一次采购结果，对验收不合格的供应商严肃处理，长此以往可以净化履约环境，有效消除投标供应商的侥幸心理，对供应商投机取巧或消极履约产生有效震慑；促使供应商在最低评标价法下竞标时，更多考虑自身的管理能力以及成本控制能力，而不是为谋取中标而肆意压低报价。