我国招标投标和政府采购法律法规中关于成本报价有多处表述。《中华人民共和国招标投标法》（以下简称《招标投标法》）规定，投标人不得以低于成本的报价竞标。《中华人民共和国招标投标法实施条例》规定，投标报价低于成本的，评标委员会应当否决其投标。《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）规定，评标委员会认为投标人的报价明显低于其他通过符合性审查投标人的报价……，评标委员会应当将其作为无效投标处理。由此可见，成本价是评审专家用来判断企业投标是否有效的重要关注点。因此，对于成本价的认定是十分必要且有现实意义的。既然国家法律有明确规定，为什么在招标采购活动中，还会频频出现低于成本价的情况呢？这就首先要分清低于成本价的不同类型。

（一）低于成本报价的两种类型

低于成本价的现象本身并不奇怪，从企业角度分析起来大致有以下两种类型。

1.竞争性低价。所谓竞争性低价是低于行业平均成本或者同行平均报价成本而给出的报价，其目的是获得中标资格，这种报价基本不存在主观恶意，是市场经济竞争行为中的常见现象。

2.倾销性低价（恶意低价）。所谓倾销性低价是以明显低于正常价值水平给出的报价，其目的是消灭竞争对手，垄断整个市场，是一种不正当的竞争手段。这种报价主观恶意色彩强烈，《中华人民共和国反不正当竞争法》和《中华人民共和国价格法》都明令禁止供应商以低于成本的价格销售商品。

实际上，在招标采购活动中重点监管的应当是倾销性低价行为而不是一般的竞争性低价行为。一些研究者认为，不得低于成本价的规定本身破坏了市场竞争的规则，与国际通行做法也不符，但是由于我国现行法律中没有对“低于成本价”加以严格区分（技术上也确实很难区分），凡是低于成本价的一律将被认定为无效投标，因此，在成本价的认定过程中应当考虑“适度从紧”的原则，重点围绕“倾销性低价”展开科学的评估和测算工作，防止两者概念混淆和泛化认定，导致“竞争性低价”被误伤。

（二）低于成本报价产生的原因

低于成本报价产生的原因比较复杂，归纳起来主要有以下三点。

1.过度竞争。随着招标采购市场的日益放开，企业在交易市场的竞争越来越激烈，大部分地区存在“僧多粥少”现象，一些项目尽管利润率有限、标的额也不高，但是投标企业动辄几十上百家，为了获取微博的利益甚至为了能够维持正常运营，一些企业不得不寻求“微利夹缝中生存”，以牺牲合理利润为代价换取赢得中标资格的权利。

2.管理失当。《招标投标法》包含了“经评审的最低投标价法”和“综合评估法”两种评标办法。一些招标人为了规避风险，不管采购项目的具体类型和特点，“一刀切”采用“经评审的最低投标价法”，评标中简单把“经评审的最低投标价法”直接理解为“最低报价法”，忽略“满足招标文件的实质性要求”这一基本前提。

3.监管乏力。所谓“没有金刚钻，不揽瓷器活”，不管采用哪一种评标办法，在合同履约中，中标人为了追求利润最大化都存在“以次充好”，关键是要加强质量的监管。由于招标人的日常管理不善，行政监督部门的监管力量不足等一系列的原因，对工程、产品质量缺乏及时有效的监管，导致一些恶意低价中标的企业存在“失之东隅、收之桑榆”的侥幸心理。

（一）成本价的表现形式

关于如何认定“成本价”，实践中还存在争议。争议的焦点是应当以“社会平均成本”还是“企业个别成本”作为成本价认定的标准。《〈中华人民共和国招标投标法实施条例〉释义》认为，成本指的是投标人的个别成本，而不是社会平均成本，也不是行业平均成本。因此，有必要对成本的不同表现形式进行分别讨论分析，实际上，招标采购实践中出现的成本有三种形式，社会平均成本（或称行业平均成本）、投标竞争成本和企业个别成本。

1.社会平均成本。社会平均成本代表了行业内发展的平均水平，管理先进、经营能力强的企业在成本控制上可能低于行业平均成本，而管理落后、经营能力差的企业在成本控制上就会比行业平均成本高一些。如果社会平均成本作为成本价认定的标准，则管理先进、经营成本低的企业不能通过低于社会平均成本的报价而中标，无疑与《招标投标法》鼓励竞争的立法初衷不相符合。

2.投标竞争成本。投标竞争成本是企业为了能在激烈的投标活动中获取中标资格，而采取的临时的低于同行业竞争对手报价的策略。这种报价策略实际上还是基本符合企业自身的盈利预期的，只不过为了防止在竞争中落败，而不得不将利润空间压缩到较低程度的一种做法。投标人以低于社会平均成本但不低于其个别成本的价格投标，是应被允许和鼓励的，这不仅有利于促使投标人充分挖掘内部潜力，改善经营管理，长远来看还有利于企业整体管理水平的进一步提高。

3.企业个别成本。企业个别成本是企业在经营活动中除去必要的支出以外没有任何盈利空间的成本价格。出现这种类型的报价基本可以认定属于倾销性报价行为，其目的不是简单地获取中标资格，而是试图通过“恶意低价”方式先获取中标权，然后在合同履约过程中通过“偷工减料”“以次充好”或者合同外“不合理变更”的方式索取不正当的利润补偿。企业以低于个别成本的报价参与竞标的，应当严格予以管控，因为其对后期履约产生不小的隐患。

综上所述，从绝对数值来看，社会平均成本（或行业平均成本）一般要高于投标竞争成本和企业个别成本，而投标竞争成本与企业个别成本两者之间随着竞争的激烈程度互有上下。在认定过程中要综合参考以上三种成本才可能得出比较客观、真实的结论。

（二）成本价的认定方法

社会平均成本、投标竞争成本和企业个别成本表现形式各不相同，认定方法也不一样。

1.社会平均成本的认定。社会平均成本的认定主要依据行业内的计价规范和定额标准，以建筑行业为例，一般的社会平均成本指的就是预算成本，其反映了社会平均的成本水平，主要以施工图确定的工程量和国家规定的工程预算定额及取费标准为依据求得。政府采购类项目预算成本的核定难度更大一些，但是基于以往沉淀的历史大数据，通过数据拟合的方法也能获得相对稳定的参考价格波动区间。这种成本的认定在同一区域、同一专业内的数据样本积累得越多，其置信程度就越高。从招标采购管理部门角度而言，委托具有相应资质和执业经验的造价工程师和数据分析师就能得出比较可靠的结论。

2.投标竞争成本的认定。投标竞争成本的认定就比较复杂。在理论研究层面，罗道儒等人基于人工神经网络构建了工程特征和项目特征指标体系，借助历史工程的造价结算数据对模型进行训练，预测出拟建工程的造价，其结论是人工费一般不能低于社会平均成本的85％；材料消耗量一般不能低于社会平均成本的98％；施工机械费一般不低于社会平均成本的70％；企业管理费一般不低于社会平均成本的70％。在实践层面，有些地方规定，投标报价低于全体投标人平均价一定幅度的，可作为疑似极端报价看待，需投标人就报价构成进行进一步解释说明。例如，浙江省建设厅在《关于规范建筑工程承发包行为确保安全质量的暂行规定》明确，凡投标报价低于平均报价8%及以上的，可认定该投标人低于成本价竞标，作废标处理。当投标报价低于平均报价5%—8%时，评标委员会应要求投标人作出书面说明，由评标委员会界定其投标报价是否低于成本。这种投标竞争成本的认定各地规定不一，要结合当地的经济发展水平和市场开放程度综合考虑。

3.企业个别成本的认定。对于企业个别成本的认定，主要是纵向分析比较其在历史投标过程中的报价趋势，其理论逻辑是，对于正常经营的企业而言，面向项目特征类似、项目需求接近、项目标准一致的项目，在报价时应当处于一个比较稳定的报价区间，而不应当出现较大幅度的波动，如果发现报价明显低于其历次同类型报价，则应当作为异常低价来看待。企业个别成本的认定在过去是不可能做到的，因为这涉及企业的商业秘密，但是随着电子招标投标和大数据技术的日益普及，对于拥有海量企业投标数据的招标投标管理部门而言，利用数据挖掘手段就可以做到对企业个别成本的精准测定。

（三）成本价的判定公式

在社会平均成本、投标竞争成本和企业个别成本测算过程中，单一的取某一项成本作为评标成本价的认定都显证据不足，因为这三类成本本身的认定过程就可能存在偏差，作为用来判断报价是否有效的关键指标，要十分谨慎地选择评标成本价的判定方法。通常可以采用下列方法来计算理论上的最低成本价。

设理论最低成本价（Theoretical lowest cost price，TLCP）

1.社会平均成本（行业平均成本）（Average social cost，ACS）

2.投标竞争成本（Competitive cost of bidding，CCB）

3.企业个别成本（Enterprise individual cost，EIS）

设社会平均成本、投标竞争成本和企业个别成本的权重分配系数（Weight distribution coefficient，WDC）分别是α、β、γ，则判定公式可更改为如下的形式：

根据样本测算，由于三种成本中，社会平均成本、投标竞争成本、企业个别成本与最低成本价的影响程度依次增强，故在权重系数的选择过程中一般应该满足α<β<γ的关系式（且α+β+γ=1），实践中可以取α=0.2-0.3，β=0.3-0.4，γ=0.4-0.5。有的情形下，由式（1）和式（2）计算得出的理论最低成本价数值偏低，导致甄别投标极端低价失效（也就是报价中的最低价易高于计算出的理论最低成本价），可以选用调和平均价来校正理论最低成本价。

调和平均价（Harmonic mean cost，HMC）是三种成本价倒数的平均数的倒数，计算结果恒小于算数平均价。调和平均价更接近于真实的最低成本价水平。其计算方法如下：

例如，查看2019年江苏省南通市某一级公路养护工程中的AC13型5cm粗粒式沥青混凝土的综合单价，当时的工程计价信息单价为75元/平方米（ACS），计算出的本次全体投标企业之间的竞争成本为58元/平方米（CCB），计算出的该企业历次投标报价文件中分部分项工程量清单对应子目的个别成本为60元/平方米（EIS），利用式（1）、式（2）（取α=0.2，β=0.3，γ=0.5）和式（3）计算得出理论最低成本价分别是58元/平方米，62.4元/平方米和63.5元/平方米。该企业本次投标报价为62.8元/平方米。如果以调和平均价HMC作为理论最低成本价的，那么该企业此次报价为低于理论成本报价（即62.8元/平方米<63.5元>62.4元/平方米），属于有效报价。

1.合理选用采购方式。结合采购项目的特点选择合适的采购方式是杜绝恶意低价现象出现的前提和保障。特别是在评标办法的选择上要根据采购项目的特点，科学设置价格分的权重。严格落实招标采购有关法律法规要求，防止陷入简单的价格比拼，背离招标投标“优选优质”的初衷。

2.完善信用体系建设。完善信用体系建设是有效防控恶意低价行为的有利手段。企业之所以甘愿冒着微薄利润的风险去获取中标资格，是因为其在投机过程中受到处罚的风险太低，如果能够对于企业的投标行为、履约行为形成比较完整、系统的信用管理网络，正向引导企业形成“优质优价”的健康经营发展理念，那么，主观恶意低价行为自然就没有存在的空间。

3.强化履约验收管理。进一步强化采购人的主体责任，加强需求论证和社会参与，科学合理地确定采购需求，严格规范开展履约验收，对照供应商在合同约定中承诺的的质量、安全、技术标准等情况进行逐一对照确认，倒逼供应商慎重报价，防止其通过恶意低价抢标后再利用“偷工减料”的漏洞弥补“损失”。

事实上，与一般的工程招标项目不同，政府采购类项目通常没有定额价（工程量计价标准）或者指导价，界定采购成本价的难度更大。早在2017年两会期间，财政部就提出要进一步遏制低价恶性竞争，推进政府采购从“程序导向”向“结果导向”转变，实现“物有所值”的采购目标。但是关于成本价的认定，一直是困扰招标采购行业的“老大难”问题，各方市场主体对于“成本价”的认定仍然没有达成一致的意见。一方面，“低价未必劣质”的争议依然存在。例如，2017年腾讯云以一分钱中标厦门市政务外网云服务项目，虽然一度引发了“舆论哗然”，但没有人会怀疑腾讯的技术水平和服务能力，唯一可解释的是腾讯在该领域意图“开疆拓土”的战略布局，一时低价是为了长久获益。另一方面，“高价未必优质”的看法尚存疑虑。招标采购领域还不同程度存在“质次价高”现象。在2021年两会上，全国人大代表赵治海还在大声疾呼要解决仪器采购价格高质量差的问题。这充分说明，商品逐利的本性并不会因为高价就能保证产品的质量。因此，在招标采购活动中，价格从来就不是决定产品质量的唯一因素，而成本价认定的目的则是为评审过程提供一定的参考依据，尽可能剔除“恶意低价”的干扰，最大程度地维护健康有序的市场竞争。